RELAZIONE

Il provvedimento intende attuare il principio della ragionevole durata dei processi,

sancito sia nella convenzione europea dei diritti dell’uomo (art.6), che nella

Costituzione (art.111).

L’articolo 1 contiene misure per razionalizzare le procedure di equo indennizzo

previste nella legge 24 marzo 2001 n.89 (cd. legge Pinto), che trovano applicazione

allorquando sia stato violato il diritto alla ragionevole durata del processo civile, penale

o amministrativo.

L’obiettivo è quello di rendere più certi i presupposti, la procedura e la quantificazione

dell’equo indennizzo, nel quadro di un generale contenimento degli effetti, anche

economici, derivanti dalla durata non ragionevole dei processi.

Lo Stato italiano è, infatti, quello che subisce il maggior numero di condanne da parte

della Corte europea sui diritti dell’uomo per l’eccessiva durata dei processi. A fronte di

tali condanne, sono stati corrisposti indennizzi pari a 14,7 milioni di euro, nel 2007, a

25 milioni di euro, nel 2008, e a 13,6 milioni di euro nel primo semestre del 2009.

Questi dati sono ancor più preoccupanti se si considera che, per lo stesso titolo, erano

stati pagati, nel 2002, indennizzi per 1,26 milioni di euro, e che essi si riferiscono a

somme erogate direttamente dal Ministero della Giustizia, cui devono aggiungersi i

pignoramenti che le parti operano presso le singole Tesorerie Provinciali (ad esempio,

nel biennio 2007-2008 sono stati pignorati presso la tesoreria di Roma 7,2 milioni di

euro). Altrettanto preoccupante è l’incremento del numero dei procedimenti di equa

riparazione, pari al 42% all’anno: erano 5051 nel 2003; 28.383 nel 2008; 17.259 nel

primo semestre del 2009 (con una proiezione finale di oltre 34.000 procedimenti, per il

corrente anno).

Ai danni finanziari, si aggiunge il rilevante danno di immagine che l’Italia subisce per

le ripetute condanne dinanzi alla Corte di Strasburgo. Si tratta di una vera e propria

emergenza, come riconosciuto anche dal Presidente della Corte di Cassazione nel corso

della inaugurazione dell’anno giudiziario 2009.

Tanto premesso, l’articolo 1 del disegno di legge modifica e integra l’articolo 2 della

legge 89/2001.

In primo luogo, è previsto che la domanda di equa riparazione sia subordinata a una

specifica istanza di sollecitazione, che la parte deve presentare nel processo (civile,

penale o amministrativo) entro sei mesi dalla scadenza dei termini di non irragionevole

durata, previsti dal nuovo comma 3-ter dell’articolo 2 l.n.89-2001. In questo modo, il

meccanismo potrà assumere una funzione non solo risarcitoria, ma anche acceleratoria

e, dunque, virtuosa. Presentata l’istanza di sollecitazione, i processi godranno, infatti, di

una corsia preferenziale, sotto la vigilanza del capo dell’ufficio interessato, e la

sentenza che definisce il giudizio potrà essere sinteticamente motivata (ad eccezione

delle sentenze penali).

In secondo luogo, il comma 3-ter dell’articolo 2 della legge 89-2001, introdotto

dall’art.1, comma 1, lettera c), del disegno di legge, stabilisce una presunzione legale di

non irragionevole durata dei processi nei quali ciascun grado di giudizio si sia protratto

per un periodo non superiore a due anni (un anno per il giudizio di rinvio). Non si tratta

si una presunzione assoluta, in quanto il giudice che decide sulla domanda di equa

riparazione – vale a dire, la corte d’appello competente ex articolo 3 l.n.89-2001, non

modificato dal d.d.l. – potrà aumentare il termine fino alla metà nei casi di complessità

del caso e valutato pure il comportamento delle parti private e del giudice.

Inoltre, per valorizzare la speditezza, ma anche la lealtà processuale, dal termine di

ragionevole durata del processo sono esclusi i periodi relativi ai rinvii richiesti o

consentiti dalla parte, nel limite di 90 giorni ciascuno.

In terzo luogo, è previsto che, nella liquidazione dell’indennizzo il giudice deve tener

conto del valore della domanda proposta, o accolta, nel procedimento nel quale si è

verificata la violazione del termine di ragionevole durata. Anche questa previsione è in

linea con la giurisprudenza della Corte europea, che ha fissato dei criteri generali per la

liquidazione riconoscendo ai giudici nazionali la possibilità di uno “scostamento

ragionevole” da essi. Nella stessa ottica si spiega la riduzione di un quarto

dell’indennizzo quando il procedimento, cui si riferisce la domanda di equa riparazione,

è stato definito con il rigetto delle richieste del ricorrente, ovvero quando ne è evidente

l’infondatezza.

In quarto luogo, con una disposizione transitoria, si prevede che nei giudizi pendenti

alla data di entrata in vigore della legge in cui siano già decorsi i termini di ragionevole

durata, l’istanza di sollecitazione deve essere depositata entro sessanta giorni.

L’articolo 2 prevede l’estinzione dell’azione penale e, quindi, del processo, per

violazione dei termini di ragionevole durata.

La norma intende adeguare il sistema processuale alla convenzione europea dei diritti

dell’uomo (art.6) e alla Costituzione (art.111, comma 2) e contenere entro limiti

fisiologici il contenzioso derivante dalle procedure di equa riparazione (cd. legge

Pinto).

Da molti anni, gli analisti registrano come in Italia il principio della ragionevole durata

dei processi è sistematicamente violato, al punto che il nostro Paese è quello che

subisce il maggior numero di condanne da parte della Corte europea dei diritti

dell’uomo, con conseguenze molto severe, sia in termini finanziari che di immagine.

Peraltro, il processo penale, oltre ad essere irragionevolmente lungo, è anche in molti

casi privo di reale sostanza, come dimostra il numero sempre maggiore di reati

dichiarati estinti per prescrizione. Ciò significa che l’organizzazione giudiziaria occupa

una parte delle proprie risorse per celebrare processi privi di reale utilità, generando

sfiducia nella certezza della pena e indebolendo la capacità della norma penale di

operare come un deterrente.

In tale contesto, si colloca il meccanismo di estinzione del processo, espressione di una

moderna sensibilità giuridica e destinato ad attuare il principio della «durata

ragionevole» nel processo penale.

In alcuni casi, il diritto dell’imputato a non restare sotto la soggezione del processo per

un periodo di tempo troppo lungo può esser pienamente soddisfatto prevedendo ex lege

termini massimi di durata dei diversi gradi di giudizio, il cui superamento obbliga il

giudice della fase a pronunciare una sentenza di non doversi procedere. In questo modo,

il processo sarà definito prima che si verifichi la violazione del diritto alla ragionevole

durata, sul presupposto dell’inattuabilità, o sopravvenuta carenza, dell’interesse

all’esercizio dell’azione penale e, attraverso di essa, alla pretesa punitiva dello Stato.

Questo meccanismo soddisfa, da un lato, l’aspettativa dell’imputato a che il processo si

concluda entro una certa misura di tempo; dall’altro, l’aspettativa dell’apparato

giudiziario a concludere i processi senza subire altri effetti che non siano la propria

scarsa sollecitudine.

Quando, però, il processo riguarda reati gravi o di allarme sociale, la sua durata

massima non può essere determinata ex lege. Pertanto, il disegno di legge prevede che

l’estinzione processuale opera solo nei processi relativi a reati puniti con pene inferiori

nel massimo ai dieci anni di reclusione e sempreché non si proceda nei confronti di

imputati recidivi o delinquenti o contravventori abituali o professionali (articolo 2,

commi 1 e 5). Al di fuori di questi casi, l’estinzione processuale non può operare in

quanto prevale l’interesse all’accertamento delle responsabilità e all’applicazione della

sanzione. Il rimedio al protrarsi del processo potrà, quindi, consistere soltanto nell’equo

indennizzo.

Il meccanismo dell’estinzione processuale si basa sulla previsione di termini di durata

di ciascun grado del giudizio e di cause di sospensione, che fermano l’«orologio»,

premiando i «tempi attivi» del processo e neutralizzando quelli passivi o «di

attraversamento» dovuti a rinvii forzati, imputabili a scelte delle parti, o a cause

esterne, come quando sia necessario acquisire una condizione di procedibilità (ad

esempio, l’autorizzazione a procedere).

Il comma 1 dell’articolo 2 stabilisce che, a partire dall’assunzione della qualità di

imputato, ciascun grado del processo deve esser definito entro un termine massimo di

due anni (un anno per il giudizio di rinvio), scaduto il quale il giudice della fase deve

dichiararne l’estinzione. La previsione di un termine di eguale durata per i diversi gradi

di giudizio è giustificata dalla diversa distribuzione degli organici e dei carichi di lavoro

presso tribunali, corti d’appello e corte di cassazione, che non consente di prevedere

tempi più brevi per i processi che pendono in grado di appello o avanti alla Corte di

cassazione.

Nel comma 2, si indicano i casi in cui il corso dei termini è sospeso, tra cui i periodi di

sospensione del processo previsti dalla legge e il tempo in cui l’udienza o il

dibattimento sono sospesi o rinviati per impedimento dell’imputato o del suo difensore.

La scelta delle cause di sospensione si fonda sull’articolo 159 del codice penale.

I termini di fase restano, quindi, sospesi in ogni caso in cui la sospensione del

procedimento é imposta da una particolare disposizione di legge (ad es., articoli 3, 47,

71, 477, 479, 509 del codice di procedura penale; articolo 23 della legge 11 marzo

1953, n. 87; articolo 35 del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274; articolo 343 del

codice di procedura penale, in tema di autorizzazione a procedere; articolo 16 della

legge 22 maggio 1975, n. 152). Il termine è, altresì, sospeso in conseguenza di un

impedimento dell’imputato o del suo difensore o quando il rinvio è stato disposto su

loro richiesta.

A queste ipotesi, è doveroso aggiungere quelle in cui il blocco del procedimento si

verifica per una causa esterna, non imputabile agli organi giudiziari, come quando sia in

atto l’estradizione dell’imputato.

Il comma 3 prevede che, quando in dibattimento vengono effettuate nuove

contestazioni dal pubblico ministero, il termine di fase non può essere aumentato

complessivamente per più di tre mesi.

Nel comma 4, si specifica che la sentenza di non doversi procedere, per estinzione del

processo, una volta definitiva, produce l’effetto preclusivo previsto dall’articolo 649 del

codice di procedura penale. Pertanto, rispetto ai fatti oggetto del processo dichiarato

estinto opera il principio del ne bis in idem.

Il comma 5 prevede un ampio numero di eccezioni.

L’estinzione processuale non opera nei processi a carico di imputati recidivi,

delinquenti abituali o professionali, in quelli relativi ai reati di mafia, terrorismo e agli

altri delitti ad essi assimilati (articolo 51, commi 3-bis e 3-quater) e in quelli ritenuti di

allarme sociale. In questi casi, sull’interesse dell’imputato alla ragionevole durata del

processo prevale l’interesse della collettività all’accertamento della responsabilità

penale e all’applicazione della pena. Questo “doppio binario” è in linea con le scelte già

compiute dal legislatore e già più volte sottoposte al vaglio della Corte costituzionale,

che ne ha riconosciuto la ragionevolezza e legittimità.

Il comma 6 prevede che la parte civile costituitasi nel processo colpito dalla estinzione,

quando trasferisce l’azione in sede civile, ha diritto sia alla riduzione della metà dei

termini a comparire di cui all’art. 163 bis del codice di procedura civile, sia alla

trattazione prioritaria del processo relativo all’azione trasferita.

Infine, il comma 7 sancisce la facoltà per l’imputato di rinunciare alla estinzione del

processo, secondo un principio affermato dalla Corte costituzionale con sentenza 23

maggio 1990, n. 275.

L’articolo 3 del disegno di legge contiene disposizioni relative all’entrata in vigore

della legge e all’applicazione delle norme sull’estinzione processuale.

In particolare, nel comma 2 è specificato che le nuove norme si applicheranno nei

processi in corso alla data di entrata in vigore della legge, ad eccezione dei processi che

pendono avanti alla Corte d’appello o alla Corte di cassazione.

Il testo integrale del disegno legge

E se ponessero la fiducia ?